白彦锋
（中央财经大学财政税务学院教授）
党的二十大报告明确指出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”中国式现代化的一个重要特征是实现共同富裕，这需要规范收入分配秩序和财富积累机制，从财富的增量和存量两个渠道“双管齐下”。
实现共同富裕并不意味着进入新发展阶段之后，大家可以“躺平”不奋斗了，只要来“排排坐、分果果”就可以了。社会主义现代化强国的第一个标志是“富强”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确指出，到2035年我国人均国内生产总值达到中等发达国家水平。中等发达国家的标准是人均GDP达到4万～6万美元，高等发达国家的人均GDP则需达到8万美元左右。2021年我国人均GDP约为1.26万美元，按照世界银行的标准，中国人均GDP达到中等偏上收入国家区间，接近高收入国家的下限。这样看来，未来的发展任务依然十分艰巨。
党的二十大报告中明确指出，“发展是党执政兴国的第一要务”，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。从这个意义上讲，在建设社会主义现代化强国的过程中，“做大蛋糕”是第一位的，实现经济增长、总量扩张是非常重要的，没有任何地区、任何行业、任何人可以不奋斗而坐享其成，只来“分蛋糕”。
发展需要充分调动各地区、各行业、各单位、各部门干事创业的积极性和主动性，要敢于担当、积极作为，充分释放生产力，充分发挥每个人的主观能动性，充分实现人的全面发展，否则，共同富裕就会成为无源之水、无本之木。
（一）正确认识发展中的挑战与机遇，更加重视保护劳动者权益，努力提高居民收入水平
考虑到中国式现代化有如下特点：一是中国式现代化是我国14亿人民共同富裕的现代化，是世所罕见、史无前例的现代化。二是我国人均GDP已经突破1万美元，可持续发展和“百尺竿头更进一步”的难度在增加。三是进入新发展阶段后，我国高质量发展所能参考和模仿的内容在减少，未来创新式“并跑”和“领跑”无疑要比过去的模仿式“跟跑”难度更大。四是高质量发展无疑会受到资源环境上限的约束，这种压力同时来自国内、国外两个方向，而且刚性不断增强。因此，概括来说，大基数、高起点、强挑战、硬约束是新发展阶段我国面临的四大挑战。
从经济增长动力来看，改革开放40多年来我国创造的发展奇迹很大程度上是建立在人口红利、城镇化红利之上的，而现在这些红利越来越少，进入新发展阶段后，我们的发展任务更加艰巨、更加繁重。然而，危中有机，有挑战就有机遇。党的二十大报告中重点强调“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，而推动绿色发展、实现绿色低碳转型会催生新市场和新机遇。尽管未来我国人口规模增长空间有限、老龄化压力巨大，但是养老产业大有可为；
同样，尽管“物”的城镇化、土地城镇化的拓展空间有限，但是“人”的城镇化、新型城镇化、与数字经济融合发展的新基建的发展潜力十分巨大。我们要善于把握发展中的各种机遇，着力推动高质量发展。
发展和奋斗是实现全体人民共同富裕的基础和前提，居民收入增长与经济增长基本同步，劳动报酬的提高也与劳动生产率的提高基本同步。仅从时间和节奏上看，“共同富裕”就不是可以一蹴而就的。在按要素分配过程中，要特别注意劳动者所处的相对弱势地位，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重。在发展的过程中，那些将“物”和“人”对立起来的观点是错误的。随着人工智能的不断发展，低端重复的劳动不断被资本所有者的技术和机器设备所替代，因而加强对劳动者的保护势在必行。尽管此时提出开征“机器人税”显得有些超前，但是将对人工智能的各种税收优惠、财政补贴逐渐削减甚至取消而加强对劳动者的培训、补贴确有必要。
（二）做好新旧产业之间的接续发展，先立后破，严控风险
党的二十大报告强调，“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”要实现高质量发展，需要我们转变认识，在新旧产业、新旧动能的转换方面切不可抱有“痛打落水狗”的想法，应先立后破，对于房地产行业尤应如此。房地产行业产业链长，经济带动作用强，也正因如此，我国房地产行业一度出现了野蛮生长的现象，甚至有泡沫化的发展倾向。在房地产行业未来的发展中，要尽量使其平稳着陆，在财税政策上从“高税抑制”向“平税规范”转变，确保新旧动能接续转换，使房地产行业的“精准拆弹”在地方财政、金融业之间建立起风险防火墙。从这个意义上讲，处理好过去发展中积累下来的问题，避免经济硬着陆，是我国在建设社会主义现代化强国过程中必须迈过去的一道坎，这同时也在考验我国社会主义现代化强国建设的成效与水平。
党的二十大报告强调，“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合”。就财税政策来说，我国实施的大规模减税降费政策，在进入新发展阶段之后，不管是从对既往政策的实施效果和成本检视上来说，还是就其为推进中国式现代化所发挥的积极作用来说，对其进行评估和完善都是十分重要的。
具体来看，受新冠肺炎疫情冲击和多种超预期因素的影响，实施留抵退税等税费优惠政策会受到微观经济主体的欢迎，但这其中也要防止市场经济主体“获利了结”，或将企业注销退出市场或者转为小规模纳税人。
大规模减税降费政策要统筹考虑政策的可持续性和各级财政的可承受能力，这是确保国家大规模减税降费政策真正落到实处的基础和前提。各级财政与市场主体是休戚与共的关系，如果减税降费政策的实施超出了各级财政的可承受能力（这种判断基于各级财政可用财力与支出刚性的统筹考量），那么微观经济主体最终可能很难享受到国家出台的减税降费政策。现实中存在一些匪夷所思的现象，如2022年国家出台留抵退税政策之后，一些地方财政迫于保运转、保工作等多方面的压力，向拿到留抵退税的市场主体“化缘”，方式五花八门，包括建议市场主体通过缴纳未必履行的合同的印花税等。对此，相关部门必须要有足够的重视。
由此看来，对于税费减免政策，需要编制“税式支出预算”，以全面衡量其成本，防止因大规模减税降费政策的长期实施而对地方财政可持续发展产生“反噬效应”。“紧平衡”之下的财政运行恰似汛期水库大堤，压力过大、时间过长就有可能在薄弱地区、薄弱环节引发巨大风险。因此，相较于显性、直接的财政支出，对税费减免这种隐性财政支出的成本进行全面考量更为重要。
对地方财政来说，当然应注重财政“紧平衡”下的“挖潜”问题。这种“挖潜”不是紧盯“罚没收入”等非税收入，而是应转向治理效能的提升。
（一）“四资运作”盘活存量，释放潜能
应继续推进省以下财政体制的不断深化和完善，充分释放地方财政中蕴藏的潜能。改革开放40多年来，我国公共部门累积了大量的优质资产和优质资源，今后应进一步加强对闲置资源的盘活，推动资产、资源向资本、资金转化，做好“四资运作”。也就是说，解决目前政府面临的财政困难，既要盯着流量，又要在存量资源的盘活上多做文章。在这一方面，可以借助基础设施信托等将数额庞大的基础设施项目化整为零，实现公众投资者的集合投资，助力实现共同富裕以及多目标兼容。
（二）对“财政困难”进行分地区、分行业、分发展周期的异质性分析
对于地方财政困难这一问题，应具体问题具体分析，注意其中的异质性。不少对中央财政有净上缴贡献的发达地区都有“藏富于民”的惯性思维，喜欢“财不外露”“不露富”，这些地方的财政困难中未必没有“埋伏”或“水分”。因此，对发达地区与欠发达地区的地方财政困难应该区别对待。类似地，行业中也存在“苦乐不均”的问题。欧洲能源危机出现后，不少加工制造业企业因用能限制而停产或半停产，这为我国生产电热毯等过冬御寒产品的企业提供了商机。对市场主体的生产经营困难同样要区分不同行业、不同行业周期。否则，实施“雨露均沾”的税收优惠政策无疑会推升政策执行成本，造成无谓损失，加重财政负担。
（一）税收公平是规范财富形成和积累机制的必要制度条件，也是“构建高水平社会主义市场经济体制”的题中应有之义
党的二十大报告指出，“坚持多劳多得，鼓励勤劳致富，促进机会公平”，“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”。税收是国家筹集财政收入的主要方式，也被一些市场主体看作发展中的主要负担，这些市场主体通常具有避税的持续动力。对于隐形变异的避税行为，如果不能及时将其纳入税收网络应收尽收，收入再分配机制就会存在缺陷，对初次分配形成误导，制约第三次分配作用的充分发挥，进而使三次分配协调配套的制度体系难以形成。电子烟就是近年来市场上出现的规避消费税及一系列税收的新兴事物。按照实质重于形式的课税原则，电子烟本质上是尼古丁液体的一种雾化形式，吸食之后会使人产生一定的兴奋感和依赖上瘾性，若对其放任不征税，不仅会侵蚀税基、造成税收流失，还会对人民群众的身体健康产生潜在危害，为此，国家财政部、海关总署、税务总局联合发布规定，将其纳入消费税征税范围，在烟税目下增设电子烟子目，并从2022年11月1日起执行①详见《财政部海关总署税务总局关于对电子烟征收消费税的公告》（财政部海关总署税务总局公告2022年第33号）。，从而有效堵塞了税收漏洞。应该说，促进不同地区、不同行业、不同群体之间的税收公平，是规范财富积累机制的基础和前提。财富积累机制的前提是财富的形成机制，税收公平是规范财富形成机制和积累机制所必须具备的外在制度条件，也是按照党的二十大报告要求“构建高水平社会主义市场经济体制”的题中应有之义。
（二）构建高水平社会主义市场经济体制，不仅要对税务机关的自由裁量权加以约束和保护，还要对市场主体的经营行为加以规范
在构建高水平社会主义市场经济体制、健全宏观经济治理体系的过程中，有观点认为要对税务部门的自由裁量权加以约束和规范，否则会导致全国各地的税收征管和执法政策不统一，影响市场统一的资源配置。这种观点不无道理。但是，纳税人的生产经营活动变化多端，如果对税务机关的自由裁量权约束过死，那么国家税收筹集财政收入的职能恐将难以充分发挥。从深层意义上说，税务机关的自由裁量权其实不是税务部门自身拥有的，而是为了更好地完成国家财政收入筹集任务、服务党和国家工作大局而被授权行使的。
在构建高水平社会主义市场经济体制的过程中，需要规范的不仅包括税务执法部门，还应包括纳税人。这也是优化市场营商环境的必然要求，否则不法纳税人就会形成对税法的“逃逸”，对守法经营的纳税人造成不利影响。总结起来，不管是税务执法部门还是纳税人，对于其权利和义务，既要约束又要保护，二者不可偏废。
此外，有观点认为进入新发展阶段后，我们建设社会主义现代化强国，要保持“宏观税负基本稳定”。这种观点本身没什么问题，这也是增强市场主体预期稳定性的内在要求，但是，对其的理解和把握不能僵化、走极端。列宁曾说：“真理哪怕是向前迈出一小步都会变成谬误。”国民经济在发展过程中不会是一帆风顺的，风风雨雨、涨涨跌跌、起起伏伏都很正常，在这个过程中，需要包括税负在内的税收政策相机抉择，这是理论界和各国宏观调控的共识，在这个问题上我们不能自缚手脚、自废武功。
（三）成品油消费税、可再生能源、数字经济等传统事物和新兴事物中均有大量公平税收工作亟待推进
进入新发展阶段后，我们面临百年未有之大变局，其中有危机也有机遇，同时可再生能源和数字经济等各种新兴事物层出不穷，使人应接不暇，这些都对我国的宏观调控和治理体系提出了新的挑战。党的二十大报告强调，要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。对于风光等可再生资源，国家给予了很多税收优惠政策。但是，对于风光资源大省来说，给予相关产业税收优惠政策，也就意味着这些地区的财政收入会相应减少。在荒漠、沙漠地区开发资源，道路、医院、学校等公共产品和基础设施的提供和配置是必不可少的。在推动相关产业发展的过程中，地方财政如何才能解决好“无米下锅”的问题呢？同时，如果在推动风光产业发展的过程中，地方财政做的都是“赔本买卖”，那么地方政府至少在短期内会缺少发展动力。风光资源大省大多位于中西部欠发达地区，这些地区生产的清洁“绿电”更多地输送到了东部发达地区，东部发达地区用“绿电”生产的产品进入欧美发达市场后必然会更有竞争优势，遭遇的贸易摩擦也会相应减少。从这个意义上讲，给予“绿电”“绿证”认证，对“绿色溢价”在发达地区与欠发达地区、产业链的上游与下游之间进行更加合理的分配，似乎比单纯实施税费优惠政策更符合产业发展规模和地方财政的发展规律要求。这种财富积累机制的优化，无疑是更深层次的。
就数字经济的发展来看，近年来随着平台经济的迅猛发展，税源与税负相背离的问题更多地通过平台经济表现出来。平台经济汇集了大量税源，但对其进行税收征管的往往是属地的税务部门。一方面，平台经济往往是地方利税大户，创造了大量的就业岗位和GDP，有时会存在凭借缴税优势触碰税收底线的问题；
另一方面，属地税务部门完成自己的税收征管任务之后，落得河水不洗船，可能对一些问题不作更多关注。但同时，积累了大量税源的地区多为发达地区，作为对中央财政的“净上缴”地区，其往往有更多资本、更强实力向中央要求更多的税收优惠政策，从某种意义上说这会扭曲税收公平原则。
事实上，关于税收公平原则，在传统经济业态当中也有变现，非常典型的就是成品油消费税改革问题。由于消费税是中央税，不少地方政府的税务部门在进行税收征管时动力不足，导致不少民营企业偷漏税问题比较突出。向后延伸到加油站等终端，则表现为规范经营的企业成品油零售价贵而浑水摸鱼的企业成品油零售价便宜。对此，相关部门在研究将成品油消费税的征税环节后移，以实现税收公平。对于这一方案，不少学者表示支持，这也是一些西方大国的做法。但是，这将会降低征管效率，因为纳税人的数量将出现级数增长。这样看来，不能仅从征税环节上入手，还要充分发挥我国的体制优势，比如可参考国家税务总局大企业管理司的做法进行提级征管。随着大数据推动的社会治理水平的提升，征管级次的“扁平化”也应成为适应数字经济发展、加强中央集中统一领导的必然趋势。
综上，税收公平问题在传统行业和新兴产业当中都有所表现，如果不能解决好底层的税收公平问题，那么国家税收优惠政策在精准性和实施效果上可能大打折扣。
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