李茂菊 朱益明
摘 要：
通过对70份地方政府义务教育学校作业管理政策文本的分析，发现地方作业管理推进方面主要具有四个特点：地方作业管理政策同质化，政策工具运用不够均衡科学，政策推进方式以常态化为主，政策注意力配置结构不够优化。地方政府应秉承综合、系统、协同治理的理念，主动探索作业管理政策的地方表达，提高政策工具的适切性，采用制度整合的方式，以及动态统筹政策注意力配置，进而推动作业管理政策目标的有效实现。
关键词：
作业管理；
地方政府；
政策文本
2021年4月，教育部印发《关于加强义务教育学校作业管理的通知》（以下简称《通知》），对作业的量与质、学校作业管理等方面做出了详细规定，作业管理成为义务教育学校推动育人方式变革的重要举措。
有研究指出，我国政府曾多次出台与作业管理相关的文件，不过从实施情况来看收效甚微，因此，建议加强作业政策方面的研究。1 地方政府层面的作业管理政策是国家推进作业管理的阶段性政策成果，可以透视地方政府关于政策推进的计划与安排。文章在梳理70份地方政府作业管理政策文本的基础上，从政策内容、政策工具、推进方式、注意力配置四个维度入手，剖析地方政府推进作业管理政策的总体情况、特点及发展趋向，以期为国家提升作业管理政策成效、减轻学生学业负担提供参照。
一、文献来源与分析要素
自教育部发布《通知》以来，各级政府相继出台了针对义务教育学校作业管理的实施意见或实施方案，为进一步推进学校作业管理、实现育人方式变革提供具体方案。
1.文献来源
以“作业管理”“作业设计”“作业布置”“作业统筹”等为关键词，在北大法律信息网、各省教育厅官网以及百度搜索引擎进行检索，收集到省级层面作业管理政策文本21份（见表1），市、区县层面的政策文本49份，共70份政策文件（见表2）。
从颁布时间看，部分省份颁布时间比教育部出台的《通知》更早，时间跨度较大。根据检索结果，最早发布的作业管理政策是浙江省《关于改进与加强中小学作业管理的指导意见》，另有宁夏（2017）、陕西（2018）、黑龙江（2019）、上海（2019）等6个省份的作业管理政策早于教育部的《通知》出台。在教育部出台《通知》后，吉林、新疆等12个省份在2021年出台了相关的作业管理实施意见；
而北京、广西仅转发了教育部的“作业管理十要求”，福建、江西、湖北等9个省份暂未公布相应的地方作业管理实施意见。
2.作业管理分析要素
义务教育学校作业管理涉及作业各环节、各管理主体，以及各关键要素的细致规范。结合教育部《通知》和各级地方政府层面作业管理政策文本内容，将作业管理的关键要素归纳为以下八个维度：
一是作业管理目标。作业管理目标是学校实施作業管理的指向，一般指减轻家长、教师、学生负担，促进学生全面发展，充分发挥作业的育人功能。二是作业时间，主要包括作业时间的规定、作业总量的统筹等。三是作业质量，主要涉及作业设计、作业指导与反馈等具体内容。四是家长参与，具体涉及校外作业布置、作业批改以及家校合作等方面。五是校外培训作业治理，主要涉及对校外培训机构作业布置的监督与管理。六是学校作业管理，主要指学校层面进行作业管理，如建立作业管理领导小组、制定作业管理政策、校内开展教研活动等。七是作业管理支持体系，指相关部门的制度支持、经费支持、培训活动、技术支持等。八是学生参与，主要指在作业管理过程中强调学生的主动性等。
二、地方政府推进作业管理政策的主要特点
在推进作业管理政策的过程中，地方政府主要以教育部《通知》为基础，结合本地经济与教育发展情况以贯彻落实国家关于作业管理的要求。综合来看，地方政府推进作业管理具有四大特点。
1.地方作业管理政策同质化
根据新制度主义的观点，同质化实际上是“制度性同构”，意指政策过程中某种力量推动总体中政策单位变得极为相似的过程。1 在实践中，地方政府推进作业管理政策的同质化主要分为两种类型：一种是纵向同质化，指自上而下的“政策对齐”；
二是横向同质化，即相同级别政府之间的“竞争对标”。
自上而下的“政策对齐”是指地方政府在制定作业管理政策时，存在“向上看齐”或“与中央保持一致”的情况，主要体现为行文体例与作业管理的具体维度和中央保持高度一致。如新疆维吾尔自治区出台的作业管理实施意见共10条，与教育部的要求数量一致，且其中7个条款与教育部《通知》一致。从市县的政策文本来看，政策对齐现象也比较明显，如陕西省西安市与省级层面的作业管理的通知几乎一致，而渭南市仅减少了“制度建设”一个维度。
同级别政府之间的“竞争对标”，即指不存在隶属关系的政府因为竞争性模仿而出台相似的政策。从政策文本的行文体例来看，各地在总体上具有相似性，部分地区具有其特色。从作业管理要素上看，各个省份的管理内容基本上涵盖作业管理的八个维度，部分省份只针对作业管理部分内容有所突破，如海南、河北、山东分别聚焦作业设计与使用/实施、作业统筹等方面。
从政策文本来看，绝大部分地方政策文本的编写体例与作业管理要素具有高度同质性，都包括作业数量、作业质量、作业指导与反馈，区域、学校的管理以及督导等。不过，部分地方政府在加强作业研究与培训、家校合作、督导检查等方面进行了地方化的探索。如上海的作业管理主要强调“管理”，根据作业管理要求研究制定督导指标，同时还提到学校应该指导家长进行学业和生涯规划。
2.政策工具运用不够均衡科学
萨拉蒙认为：“公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具或行动方式。”2 作业管理政策工具的选择与配合的合理性、系统化程度，深刻影响地方政府作业管理政策的执行效果。
借鉴罗琳·麦克唐纳尔（Lorraine McDonnell） 和理查德· 埃尔莫尔 （Richard Elmore） 政策工具分类3，可将作业管理的改革政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具、劝告性工具5类。本文以省级层面的21份作业管理政策文本为分析对象，按照“政策编号—章节—具体条款”进行编码处理，形成了基于内容的分析编码表（见表3）。基于5种政策工具内涵对政策条款进行编码，共得到367个有效的编码单元，8个作业管理维度的政策工具分布情况如表4所示。
从各省份政策工具的总体使用情况来看，命令性工具使用过多，占比36%；
劝告性工具与能力建设工具使用较少，分别占比14%与6%（见图1），存在一定程度的工具失衡现象。从具体的维度来看，作业数量、质量的控制、家长作业参与、校外培训作业的治理等方面尤其偏好选用命令性工具，其中校外培训治理几乎未见其他工具的结合使用。从单个政策文本来看，某种政策工具大面积使用的现象也较为明显，集中表现为命令性工具大量使用，如青海在10条要求中，有9条采用“不得”的方式进行表述。命令性工具的使用能有效地对作业管理问题进行管理，但实际上作业时间的控制在实践操作过程中很难实现。
3.政策推进方式以常态化为主
政策推进方式是基层政府实现政策目标的运行模式，对政策治理效果的影响至关重要。在推进政策实施的过程中，各地方政府的作业管理政策推进方式主要包括运动式、常态化和整合式三种。
运动式推进指政策的实施依赖政治权力与执法职能，对相关人力与资源进行动员，促进中层部门间的扁平化、跨部门协作，以解决重大或艰难的任务。1 运动式推进在时间上具有临时性，治理手段重在经验而非制度2，在组织形式上各部门高度协作。3 不过，其具有“人治”特征，容易弱化法律威信，存在治理成本高、治标不治本等问题。4 在作业管理政策推进中，部分省份如山东省则是采取运动式推进方式，以作业统筹管理为推进的专项内容。不过从政策推进时间来看，作业统筹政策推进仍结合常态化的管控。
常态化推进是指在常态情况下，以调整制度与程序、安排专门部门和专门人员、通过资源合理利用与技能培训等方式，推进政策事务的经常化、规范化执行。具体来看，常态化推进方式具有三个特征：一是制度化，强调资源分配主要根据制度进行配置；
二是长效化，关注政策效果的持续性，而非仅满足短期的“救急”；
三是法治化，强调权力的合法运行，不能过度使用行政权。1 地方政府在推进作业管理政策时，常态化推进方式是主流，如上海、安徽、四川等16个省市采用常态化推进方式。
除了运动式与常态化两种推进方式外，部分省份采用了整合式推进方式，即将常态化推进和运动式推进两种方式相结合，在专项行动与重点整治等方式的基础上建立常态化的制度，如海南、吉林、浙江与四川。海南省通过印发《海南省中小学作业设计质量提升专项行动方案》，将攻坚时间设定为2021年9月至12月，之后采取常态化方式开展。总体而言，常态化推进方式在各地政策推进过程中占主导地位，这虽然在很大程度上契合了作业管理的常态治理特点，但是缺乏创新的作业管理，容易导致“久病难医”“越医越重”的情况。
4.政策注意力配置结构不够优化
注意力是指人们意识分配的心理活动或过程。2 布赖恩·琼斯提出“注意力驱动政策选择模型”，认为决策者的有限注意力及其转移很大程度上是政策突变的主要原因。3
从纵向来看，大多数地方政府与教育部在作业管理八个维度上的注意力存在总体一致性，部分地方政府仅关注作业管理的部分维度。教育部《通知》主要包括前七个维度，大多数省份也兼顾了这七个维度，只是强调的程度不一。如山东省依据本省情况做出调整，以作业统筹带动作业数量、作业质量、学校作业管理以及督导等维度的协调推进；
吉林、青海、河北等省份增加了学生自主性参与维度。
从横向来看，地方政府注意力配置结构存在不够优化的现象，主要表现为部分省份对作业管理的一些关键要素的注意力配置不足。例如，虽然教育部《通知》中提及“加强优质作业资源共建共享”“鼓励科学利用信息技术手段进行作业分析诊断”等重要思路，但是除部分省份外，地方政府的注意力配置存在明显不足。具体来看，上海、安徽、四川等省市将作业纳入教师培训和教研活动，而云南、青海等省份并未针对此项任务制定具体详细的策略。
此外，现有作业管理规定教师自主权以及信息技术的使用仍需加强。一是需要充分调动教师的积极性与专业自主性，为教师作业管理构建相应支持服务体系。二是需要运用好信息化技术手段，促进作业资源的共建共享。如山西省强调“探索使用信息技术手段管理学生作业”，而山东省则提倡“建立优秀作业资源库”。总体而言，各地方政府仍需针对作业管理中的核心要素制定有针对性的推进策略。
三、地方政府推进作业管理政策的发展趋向
通过前文分析发现，地方政府在推进作业管理政策方面各有优点与特色，但也存在需要改进的地方。地方政府应在相互借鉴的基础上，结合地方的实际情况，创新性地将政策文本转化为实际行动，全面提高义务教育质量。
1.主动探索政策的地方表达
教育政策的有效落实不仅需要国家的顶层设计，还需要地方政府的创新探索。贺东航等学者指出，公共政策要落实到一定场域，实际上是地方政府進行多次再细化、再规划的过程，地方可能会依据地方性知识和地方利益对政策进行强化或钝化处理。4 一般而言，政策地方化主要包括两个层面，“一是政策文本的层级传递过程，二是政策目标逐次的具体化和可操作化”。1
政策执行的过程极为复杂，需要各级政策主体研究出台地方政策或实施意见，通过“以政策贯彻政策”的方式逐级传递，最终将其具体化为目标和行动。2 因此，各地方政府应在尊重国家作业管理政策精神的基础上，转“政策竞争”为“政策共进”，共同推动学校构建多元化的作业管理模式。具体而言，义务教育学校作业管理政策的地方化要求省级政府结合区县实际情况，力求地方政策与国家政策相契合。具体来说，地方政府在制定政策时可以兼顾如下两点：一是发达地区利用资源优势进行理论研究与实践创新，引领作业管理政策地方化的方向。教育资源较好的城区应充分借助科研实力，研制作业管理督导指标体系、作业负担监测、评估与公示制度等，为其他地区示范较好的辐射作用。二是欠发达地区应该结合本地区资源情况，聚焦本地区教育教学质量的提升，加大对教师的培训与指导，通过能力建设、系统建设盘活存量，关注教育公平与教育基本服务的供给。
2.科學运用工具提高适切性
政策工具是政府将政策目标转变为政策行动的中介环节，是政府常用的转换形式3，是解决社会问题或政策目标的具体手段与方式，在政策目标与结果间发挥着桥梁的作用。4 作业管理政策工具的选择和应用是将作业管理目标转化为具体的行动，其科学性与合理性直接影响着作业育人功能发挥。
命令性工具使用过溢，容易引发合法性危机。5针对这一问题，地方政府依据自身能力与社会异质性，科学合理地搭配命令性工具与其他工具的使用6，如增加激励性工具的使用，借助经费资助、财政拨款等奖励手段来推动师资水平较高的学校进行个性化的研究与实践探索。另外，命令性工具与激励性工具的有机衔接，能增加命令性工具的有效性与执行力。具体到作业管理要素，能力建设工具还应强调逐步建立常态化的组织与管理制度，通过制度供给来支持作业管理的顺利实施；
在命令性工具中，应该更多聚焦于作业管理监管与督导，关于作业的数量以及布置方面可给予适当的创新空间；
在系统变革工具中，注重体制改革和权力的重组，充分保障教师的专业自主权；
在劝告性工具中，可在树立典型的基础上自主性增加政策基本原理与价值的阐述。总的来说，政策执行应始终关注作业所涉及的本质问题，如关注学生的自我管理与家长观念的转变等。
3.以制度整合推进目标落实
作业管理政策的制定与实施是一项复杂的系统工程，需要地方政府统筹考虑政策静态层面的持续性和特殊性，即在政策制定时不仅要考虑常态化制度架构的建立，还应考虑政策目标的特殊性质，尽量整合相关资源对重点问题进行集中突破，确保政策实施的稳定性与有效性。
从理论上讲，三种不同的政策推进方式的治理理念和实践路径存在差异。常态化推进方式是以“理性技术主义”为基础的科层治理模式；
运动式推进方式则是基于常态化治理的缺陷而出现的替代与补偿机制。7 相对而言，制度整合式推进方式则是基于“科学多元”治理理念的考量，强调通过制度优化来形成一种常态化、持续性的治理力量，具有较强的连续性和稳定性。8 地方政府应采取制度整合式推进方式，从以下两大维度集中突破：其一，重点关注区域的特殊性，如在西藏、新疆等相对偏远的地区，可借鉴山东以专项带动整体的方式，并辅之以教师作业设计能力培训等常态化推进方式，而上海等发达地区则可更多探索创新、有效的作业管理模式；
其二，积极考量政策实施的稳定性，具体而言，经济发展与师资水平较高的区域可整合相关制度和人力资源引导学校进行积极探索，而经济欠发达地区则需要区县在关注学校自主性的基础上提供必要指导与支持。
4.动态策略统筹注意力配置
地方政府作业管理政策的注意力配置属于一种过程性策略，由于注意力资源在长期范围内可以再生，因此，决策部门可以通过合理的组织规划进行动态配置，为提升义务教育质量提供重要契机。1
在政策实践中，地方政府应当将作业管理的目标任务或管理维度进行统筹考虑，明确区域稳步推进作业管理的实践规划，以发展的眼光将注意力配置作为一项长期规划稳步推进。在作业管理政策优化注意力配置结构过程中，应重点关注两大维度：其一，在家校合作治理体系构建方面，应切实构建家校沟通机制，引导广大家长树立正确的家庭教育观念，保证其正确履行家庭教育的主体责任。其二，在作业管理支持体系建构方面，应该加强制度建设与经费支持，在保障教师主体地位的同时，积极运用先进技术引领作业管理变革。与此同时，各省市应当充分鼓励区县、学校在作业管理中运用现代信息技术对学生的作业情况进行有效的监测、分析和诊断，有效监测义务教育阶段作业管理成效，提升义务教育质量。总的来说，作业管理政策的落实应以“综合治理”“系统治理”“协同治理”等理念为先导，实现高效精准管理。
Policy Characteristics and Development Orientation of Local Governments to Promote Homework Management
— Based on an Analysis of 70 Homework Management Policy Texts
LI Maoju， ZHUYiming
（Faculty of Education， East China Normal University， Shanghai， 200062）
Abstract：
Through the analysis of 70 local government homework management policy， this study has found that local homework management mainly has four characteristics：
there exists homogeneity in local homework management policy， policy tools use is not balanced or scientific， the practice of policy is mainly based on normalization， and there lacks optimization in policy attention configuration structure. Local governments should adhere to the concept of comprehensive， systematic and collaborative governance， be ready to explore the local expression of operation management policies， improve the appropriateness of policy tools， and adopt the model of system integration， and dynamically coordinate policy attention allocation， so as to promote the effective realization of homework management policy objectives.
Key words：
homework management， local government， policy text
基金项目：本文系全国教育科学“十三五”规划2020年度课题（国家一般）“校外培训机构治理体制机制与模式优化研究”（项目编号：BGA200052）的研究成果。
作者简介：李茂菊，华东师范大学教育学部博士研究生，主要从事教育政策学研究；
朱益明，华东师范大学教育学系教授，博士生导师，主要从事基础教育改革与发展研究。
1 吴立宝，孔颖，代俊华：《“双减”背景下我国中小学作业研究的热点、演进与展望》，《天津师范大学学报（社会科学版）》2022年第1期，第50-56页。
1 何俊志，任军锋，朱德米：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社2007年版，第261页。
2 莱斯特·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆2008年版，第23页。
3 Elrnore F.，“Instruments and Strategy in Public Policy”，The Review of Policy Research，Vol.7，no.1（1987），pp.174-186.
1 马丽：《技术赋能嵌入重大风险治理的逻辑与挑战》，《宁夏社会科学》2022年第1期，第59页。
1 杨志军：《环保专项行动：基于运动式治理的机制与效应分析》，《甘肃行政学院学报》2018年第1期，第59-70页。
2 文宏，崔铁：《运动式治理中的层级协同：实现机制与内在逻辑——一项基于内容分析的研究》，《公共行政评论》2015年第6期，第113-133页。
3 孟迎辉，崔萌萌：《社会管理战略的范式转变——从运动式管理到常态化治理》，《党政干部学刊》2014年第11期，第73-76页。
4 孟迎辉，崔萌萌：《社会管理战略的范式转变——从运动式管理到常态化治理》，《党政干部学刊》2014年第11期，第73-76页。
5 Edward C.， Carterette， & Morton P. Friedman， Historical & Philosophical Roots of Perception， Saint Louis：
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6 布赖恩·琼斯：《再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策》，李丹阳译，北京大学出版社2010年版，第24頁。
1 贺东航，孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期，第61-79页。
2 叶敏：《政策执行权力运作与社会过程》，广西师范大学出版社2015年版，第45页。
3 湛中林：《以政策贯彻政策：政策执行、创新与调适》，《理论导刊》2009年第9期，第47-49页。
4 陈振明，薛澜：《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》，《中国社会科学》2007年第3期，第140-152页。
5 丁煌，杨代福：《政策工具选择的视角、研究途径与模型建构》，《行政论坛》2009年第3期，第21-26页。
6 姚松，李志明：《乡村教师荣誉体系建设中政策工具选择与运用的问题及对策——基于省级政策实施方案的文本分析》，《当代教师教育》2021年第3期，第22-29页。
7 曾军荣：《政策工具选择与我国公共管理社会化》，《理论探讨》2008年第3期，第133-136页。
1 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期，第67-85页。
2 董明伟：《制度整合式治理替代运动式治理的创新优势与路径构建》，《领导科学》2021年第22期，第58-61页。
3 王宗胜，李腊生：《注意力配置的经济学分析》，《中国工业经济》2007年第9期，第96-102页。
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